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对于行政处罚与刑罚的关系，传统观点大多主张两者具有本质上的不同。

文中还指出：新的事务区分制度的视点在于，修正原来被视为中央集权的体制，构筑国家与地方公共团体之间对等、协力的关系，促进谈判规则的明确化。关键词:  央地关系 事权划分 行政事权 职能分担 在我国，对于央地政府间的事权划分曾有过种种探索，但是，有关于此的法制化进程并不平坦。

还有一种是认可国家法介入所有事项，但国家法的介入不得侵害地方自治的本质，也就是地方自治的内容保护模式。地方公共团体在这类事务的处理上近乎没有自主性可言。以我国《渔业法》为例，借鉴日本行政事权的划分方法和划分逻辑，可通过下列方式认定事务归属：比如针对养殖水域的相关行政事务，11条规定的国家事务有可利用水域规划事务、养殖许可标准制定事务。[21]该条规定：地方公共团体的组织及运营相关事项由法律根据地方自治的宗旨予以规定。[36] 参见［日］成田赖明：地方公共团体的国政参加——其理论根据与范围·方法(上)，《自治研究》第55卷第9号(1979年)，第11页。

2000年分权改革废除了机关委任事务并重新进行分配，除了一小部分被废止(11件)或直接划归由国家行使成为国家事务(诸如国立公园的管理、信用合作社的认可和检查等20件事务)，余下统归地方事务。该款规定：地方公共团体以增进居民福利为基本，具有自主综合实施本地域内行政事务的权能。一个诉讼制度如果不能够定纷止争，这个制度注定是不能走远的，在审理和裁判过程中，要选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式，实质化解行政争议。

在行政复议机关之下直接设置专门的复议机构，能够为复议工作人员的专业化建设提供良好的环境条件。摘要:  实质性解决行政争议主要包含两方面内容：行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序。（3）不利于复议程序终结争议。反之，行政复议工作的变化就越小。

[1]经由国务院法制办公室主导的复议体制改革与复议程序制度改革，行政复议法的立法定位逐渐由内部监督机制向行政争议解决机制转型。行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理，意味着原告权益获得实质救济。

形式法治主义向实质法治主义转型，为实质性解决行政争议命题提供了理论基础。将实质性解决行政争议作为行政复议法的修改目标，提升行政复议化解行政争议的能力，从解决复议程序空转问题的角度看，也是大有必要。第一，行政复议的行为性质为行政活动，行政性是其基本属性，采职权主义体现了复议行为的行政特性，能够避免再次启动行政执法程序。2011年，中共中央首次提出充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用，[2]这一定位在2014年行政诉讼法修改过程中进一步得到明确。

参见钱弘道、吴亮：《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》，《现代法学》2008年第5期，第5页以下。由于法院对行政案件的审理与裁判以行政行为的合法性审查为中心展开，案件虽已审理终结，原告的实际利益诉求未能得到解决的情形十分常见。行政复议行为的内容虽体现为裁决争议，但其行为性质为行政行为，将源起于司法领域的实质性解决行政争议引入行政复议法，是基于行政复议与行政诉讼同为争议解决机制的制度性质而引入的修法目标，要围绕这一目标构建具体制度，还需要兼顾考虑行政行为的特性，以同行政诉讼制度有所区别。直接变更行政法律关系，是指法院对被诉行政行为已建构的行政法律关系直接进行变更，从而形成新的行政法上的权利义务关系。

司法机关的人财物均由行政系统决定，组织体制在很大程度上对法院构成约束，法院在处理个案时难以独立作出实质裁判。部门立法和地方立法先期开启了将听证制度引入行政复议的探索，[38] 复议法实施条例也在部分案件审理中引入了复议听证制度。

尽管复议机关能够同时对行政行为的合法性与合理性进行审查，但从复议实践来看，复议机关以具体行政行为合法性审查为核心内容，既不关注也不回应申请人的利益诉求，这使得行政复议中的程序空转问题较行政诉讼更为突出。直接言词原则是纠纷解决应当遵循的基本原则，行政复议的高效便捷特点应体现在弱化双方对抗程度、简化流程等方面，而非取消直接言词原则。

维持会的名称正是由此而来。从地方行政复议委员会的实施成效来看，我们可以形成一个基本判断，行政复议委员会实体化程度越高，承担职责越多的地方，行政复议工作的变化就越大。地方立法有《南京市行政复议听证程序规则》《哈尔滨市行政复议听证规则》等。未来修法如果将行政复议权集中至一级政府行使，同时在行政复议机关内设置专门的复议机构，便能为复议审理模式的再造提供基础。因此，将实质性解决行政争议引入修法后，复议审理模式需要围绕全面查明案件事实这一需求进行变革。[21] 参见王周户：《行政复议的功能应当是解决行政纠纷》，《行政管理改革》2011年第9期，第50页以下。

复议机构既要对行政行为的合法性进行认定，也要对行政行为裁量权行使是否适当进行认定。（二）单独规定变更决定，扩大变更决定适用情形 变更决定在复议实践中的适用比例一直偏低，原因之一是，行政复议法将变更决定、撤销决定、确认违法决定三种类型放在同一个条文中规定，三种决定的适用情形相同，模糊了变更决定的适用情形。

同时，亦需要通过行政复议法的修改，进一步理顺行政诉讼与行政复议的关系，建构分工合理的行政救济体系。[18]（2）直接变更行政法律关系。

在行政复议委员会机制中注入外部因素，无疑更能打消申请人的顾虑，增强行政复议制度的公正性基础，提升复议公信力，使得公众愿意选择复议渠道解决行政纠纷，并认同行政复议决定。[7]出现程序空转现象的原因主要有以下两点。

这一定位的目的是希望发挥行政复议的优势，将更多行政纠纷化解在行政复议程序中，为司法系统减轻案件负担，集中有限的司法资源重点解决对保障公民权利和推动依法行政有重大意义的案件。在韩国，随着行政审判对国民权利的救济功能不断强化，行政审判案件数量不断上升，行政复议委员会由最初设在行政复议机关内的复议机构，逐步替代行政复议机关，以自己的名义直接作出决定。法官在对事实问题进行判断时，专业知识可能存在不足，而复议机关作为行政机关，熟悉行政管理，对案件涉及的专业性问题有更强的判断能力。性质具有客观属性，行政复议制度的性质应从复议活动的客观特性出发予以把握，结合复议启动方式和启动缘由，行政复议应当是外部行政争议解决机制，而非行政机关内部监督机制。

一、实质性解决行政争议的提出及其内涵 实质性解决行政争议的命题源自行政审判实践。[7] 笔者曾经参与讨论一起因为土地权属争议裁决引发的行政案件，该起案件历经三次行政裁决、三轮行政复议与行政诉讼，历时五年一直得不到解决，不仅耗费当事人精力，也浪费行政资源和国家纠纷解决资源。

因此，复议机关经过审理查明了案件事实，可以直接变更行政行为的内容，通过复议决定形成新的行政法律关系。但是，外部人员的遴选、外部人员与行政内部人员的关系、外部人员能否充分履职等问题都会影响这一机制的实际效果，这是行政复议委员会机制的不利之处。

第二，更契合机构改革以后复议工作面临的实际情况。行政争议是行政机关与行政相对人围绕行政法上的权利义务关系而形成的争议，要实现实质性解决行政争议，就需要法院的审理裁判活动以当事人双方行政法上的权利义务为中心展开，最终经由法院裁判活动直接调整行政法律关系，具体包括两种情形：（1）直接形成行政法律关系。

[2] 2011年3月，胡锦涛在中共中央政治局第二十七次集体学习时讲话指出：要在深入研究把握新形势下社会矛盾纠纷的特点和成因的基础上，更加注重依法化解社会矛盾纠纷。决定等级理论认为：行政机关上下级机关之间构成一个决定等级。结语 实现定分止争是建构和完善争议解决机制的首要任务。因此，复议审理模式改革如能采职权主义模式，由复议机关依职权全面查明案件事实，复议决定体系由以撤销决定为主转向以能直接为公民提供实质救济的变更决定和履职决定为主，便是妥恰之举。

应当说，实质性解决行政争议的命题已在实践中积累了不少经验，取得了一定的积极效果。而在复议工作人员对材料进行书面审查的过程中，申请人并没有机会针对被申请人提交的证据材料和法律依据提出自己的不同意见。

[40]现行复议决定体系与内部监督机制性质相对应，加之深受1989年行政诉讼法影响，以撤销决定为其主要决定类型，侧重形成和维护客观公法秩序，故难以实质终结行政争议。一些案件中，原告看似赢了官司，问题却没有得到实际解决，历经一审二审再审，原告手拿胜诉判决，却发现行政法律关系并没有发生根本变化。

在书面审原则基础上形成的单方书面审查模式与现行分散的、欠缺专门复议机构的行政复议体制密切相关。以实质性解决行政争议命题的产生背景为前提，结合诉讼活动的程序性特点与行政争议的实体性特点，笔者认为，实质性理当包含行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序和行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理两方面内容。